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论当代中国环境法的发展特点和趋势(1)

放大字体  缩小字体 发布日期:2012-03-21   浏览次数:2388
论当代中国环境法的发展特点和趋势环境法是保护和改善环境、加强环境管理的法律保障,研究掌握当代中国环境法的发展特点和趋势,对于

论当代中国环境法的发展特点和趋势(1)

环境法是保护和改善环境、加强环境管理的法律保障,研究掌握当代中国环境法的发展特点和趋势,对于进一步加强我国的环境法制建设、实现环境法治,具有重要的意义和作用。

一、中国现代环境法的发展概况

中华人民共和国成立之后的环境法即中国现代环境法,可以分为三个阶段:一是“建国初期的环境法”;二是“创业时期”的环境法;三是改革开放或“经济转型时期的环境法”。其中第一和第二阶段是中国现代环境法缓慢发展和逐步兴起的时期,第三阶段是中国现代环境法蓬勃发展的时期。因此,真正现代意义的中国环境法是第三阶段的环境法。

(一)建国初期的环境法

从1949年中华人民共和国成立至本世纪60年代未,属于中华人民共和国成立的初期。这是一个“万事开头难”的新生时期,许多法律都不成熟,环境法也不例外。因此,可以将这个阶段的环境法简称为“建国初期的环境法”,这个时期是中国环境法缓慢发展的阶段。

在这个阶段,中国共产党和人民政府在领导中国人民进行开发资源、保护环境、建设城乡、整治山河等活动中,制定了一系列有关合理开发、利用和保护、改善环境与资源的法规或规范性文件。如《中华人民共和国矿业暂行条例》(1951年4月,在以后的《中华人民共和国某某法》中略去“中华人民共和国”7个字)、《政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》(1953年7月)、《国家建设征用土地办法》(1953年12月)、《国务院关于新工业区和新工业城市建设工作几项问题的决定》(1956年5月)、《狩猎管理办法(草案)》(1956年10)、《水产资源繁殖保护条例(草案)》(1957年4月)、《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》(1957年6月)、《中华人民共和国水土保持暂行纲要》(1957年7月)、《放射性工作卫生防护暂行规定》(1960年1月)、中共中央批转的《关于工业废水危害情况和加强处理利用的报告》(1960年3月)、《国务院关于积极保护合理利用野生动物资源的指示》(1962年9月)、《森林保护条例》(1963年5月)、《矿产资源保护试行条例》(1965年12月)等。从总体上看,这个阶段环境法的特点如下:

第一,在这个阶段,我国刚从半封建、半殖民地的中国转变为独立自主的中华人民共和国,国家活动的重点放在土地改革、国民经济恢复、生产资料的所有制改造、农业合作化和镇压被推翻阶级的阶级斗争等社会主义改造和社会主义革命方面,整个经济、城乡建设和环境资源领域的法制建设相当落后。与这种过渡时期相适应,这个阶段的环境法发展较慢,在环境立法形式和内容等方面类似于前苏联的环境法。

第二,环境法以自然资源法或自然保护立法为主,防治环境污染方面的法律较少。

第三,环境法规的效力等级或立法级别较低,主要是一些行政法规和行政规章。

第四,环境资源法规比较零星分散,内容比较原则、粗糙,法规的可操作性、可执行性较差,很少正规化、程序化的环境保护法律制度,自然保护和污染防治之间缺乏有机联系,环境立法和执法还没有以现代环境科学理论和环境保护思想作指导。

(二)“创业时期”的环境法

本世纪60年代至70年代是环境问题日益严重、环境保护运动迅速发展的时代,许多国家的环境法在这个时期得到了迅速的发展。在这个时期,以防治环境污染为标志的、与世界环境保护运动相联系的现代环境保护和环境法开始在中国兴起,中国环境法开始进入艰难的创业时期,因此称为“创业时期”或“起步时期”的环境法。但是,恰恰在这个时期,即从1966年至1977年,中国正处于“文化大革命”的“十年动乱时期”。这虽然是中国现代环境法逐步兴起的阶段,但这个阶段的环境法大都带有动乱时期的特征和“左”倾思想的烙印。

在六、七十年代世界性的环境保护潮流推动下,随着联合国人类环境会议召开后国际环境保护运动的不断发展和“十年动乱时期”环境问题的日益尖锐,现代意义的中国环境法从70年代逐步兴起。

在70年代初,我国已针对某些局部地区的环境问题,制定了一些环境行政规范性文件。1972年,中国派出政府代表团参加了联合国人类环境会议,受该次会议的影响,中国在1973年8月召开了第一次全国环境保护会议。这次会议制定了《关于保护和改善环境的若干规定》,会后由国务院予以批发(11月)。这一文件,实际上是中国第一个综合性的环境保护行政法规。该文件不仅规定了“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”的“三十二字”环境保护方针为,还规定了发展生产和环境保护“统筹兼顾、全面安排”的原则,“三同时”制度和奖励综合利用的政策。这些内容,对中国环境法的发展具有重要意义。

1974年1月,国务院颁布了《防治沿海水域污染暂行规定》,这是中国第一个防治环境污染的正式的行政法规。1977年4月,当时的国家计委、国家建委、财政部、国务院环境保护领导小组发布了《关于治理工业“三废”,开展综合利用的几项规定》,其中提出了尽力把废水、废气、废渣等工业“三废”消灭在生产过程之中的思想。此外,国家还颁布了《工业“三废”排放试行标准》(1973年)等环境保护标准。从总体上看,这个阶段的环境法具有如下特点:

第一,以《关于保护和改善环境的若干规定》(1973年11月)为代表,确定了比较全面的环境资源保护目标,规定了比较综合的环境保护方针、原则,为我国环境法的全面、深入发展打下了比较宽广的基础。但是,这个时期的环境法缺乏环境法学研究和环境科学理论,某些环境政策打上了“左”倾错误的烙印,环境法制观念和环境立法计划性很差。

第二,环境法缺乏宪法基础,环境法规的效力等级或立法级别较低,主要是一些行政法规、行政规章和纪要、批文等政策文件。

第三,环境法以防治污染立法为主,自然保护和资源保护方面的法律较少;防治污染以综合治理工业“三废”为主,环境管理制度不健全;污染防治以行政手段为主,法律手段和经济刺激手段较少。

第四,环境法规的内容比较原则、粗糙,可操作性、可执行性较差,很少正规化、程序化的环境保护法律制度。

(三)经济转型时期的环境法

粉碎“四人帮”后中国共产党于1978年召开的十一届三中全会,使中国进入了改革开放、从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的新时期。从1978年至今,虽然是中国现代环境法迅速、全面发展的阶段,但这个阶段的环境法都具有经济转型时期的性质和特点。因此,可以将这个阶段的环境法简称为“经济转型时期的环境法”,又称“当代中国的环境法”。在这个时期,我国环境法的发展形成了两次立法高潮。

⒈第一次环境立法高潮发生在八十年代中后期,主要从《环境保护法(试行)》颁布后启动

1978年,中国修改后的《宪法》规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”这是中国首次将环境保护工作列入国家根本大法,把环境保护确定为国家的一项基本职责,将自然保护和污染防治确定为环境保护和环境法的两大领域,从而奠定了中国环境法体系的基本构架和主要内容,并为中国环境保护进入法制轨道开辟了道路。同年,中共中央批转的国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》,将加强环境法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一,由此拉开了中国环境法迅速发展的序幕。1979的9月,五届全国人大第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》。该法依据宪法的规定,针对中国当时的环境状况,参考借鉴了国外的先进经验,规定了环境保护的对象、任务、方针和适用范围,规定了“谁污染谁治理”等原则,确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度,规定了环境保护机构及其职责。该法的内容比较全面、系统,是中国环境法走向体系化、作为独立的法律部门的一个标志。

《环境保护法(试行)》颁布后,我国先后制定了《海洋环境保护法》(1982年8月)、《水污染防治法》(1984年5月)、《大气污染防治法》(1987年9月)和《草原法》(1985年6月)、《水法》(1988年1月)等污染防治和自然资源保护方面的法律和一系列的行政法规、规章;1989年12月七届全国人大第十一次会议通过的《环境保护法》,是对《环境保护法(试行)》的修改和总结,也是第一次环境立法高潮的顶点。经过这次立法高潮,中国初步形成了环境法体系;环境法开始成为中国环境保护工作的最为重要的支柱和保障,成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的一个重要组成部分。

⒉ 第二次环境立法高潮发生于九十年代,主要从1994年开始

九十年代是国际国内形势发生重大、急剧变化的时代。1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,制定了社会主义市场经济体制的总体规划。1992年6月召开的联合国环境与发展会议,使全球环境保护工作和环境法进入到以“可持续发展”为标志的“可持续发展阶段”;同年8月,中共中央、国务院很快批准了中国环境与发展十大对策,指出中国必须转变发展战略、走持续发展道路,认为实行可持续发展战略是加速中国经济发展和解决环境问题的正确选择和合理模式;1994年3月,国务院批准了《中国21世纪议程》,提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案,要求建立体现可持续发展的环境法体系,并将新的环境立法列为新的优先项目计划。改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的建设和完善,给环境保护既注入了新的活力和生机,又形成了严峻的挑战和困难。随着人口的持续增长和经济的迅速发展,我国的环境问题愈为严重并呈恶化趋势。人民生活水平的提高和环境意识、民主意识、法律意识的增强,给环境保护提出了新的更高的要求。环境监督管理的强化和扩展,需要更为完备、有效、统一的法律规范和指导、保障机制。可持续发展战略的确立和实施,对环境法制建设产生了一系列影响。为了贯彻可持续发展战略,迫切要求环境立法将环境与资源、环境保护与经济社会发展综合起来,建立和促进符合可持续发展原则的、适应社会主义市场经济体制客观需要的综合决策机制、协调管理机制、保障支持机制和有效的法律实施机制。

1993年3月,全国人民代表大会成立了环境与资源保护委员会(简称环资委,当时称环境保护委员会)这一专门委员会。环资委一成立,便立即着手环境立法的准备工作;同年4月听取了国务院12个部委的工作汇报,在此基础上制定了五年环境立法规划;同年11月召集了法学界、环保界青年学者研讨会,并与有关部门座谈,研究我国环境与资源保护方面立法的现状和存在的问题,分析国际环境保护法律的发展趋势,初步提出了“我国环境与资源保护法律体系框架”,这一框架成为环资委立法工作的指南和大纲。从1994年起,环资委的立法工作全面展开,在继续加快制定新的环境法律、法规的同时,开始对现行的环境法律、法规进行整理、修改和完善。

在第二次环境立法高潮中,我国先后修改、制定了一批污染防治法律、法规和行政规章,如《大气污染防治法》(1995年8月)、《固体废物污染环境防治法》(1995年10月)、《水污染防治法》(1996年5月)、《环境噪声污染防治法》(1996年10月)、《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年8月)等。先后修改、制定了一些资源能源管理、灾害防治和自然保护方面的法律、法规和规章,如《自然保护区条例》(1994年10月)、《煤炭法》(1996年8月)、《防洪法》(1997年8月)、《节约能源法》(1997年11)、《防震减灾法》(1997年12月)、《森林法》(1998年4月修改)、《土地法》(1998年8月修改)等。还修改、制定了一大批地方环境法规和规章。从总体上看,这次立法高潮主要是对原有法律的修改、补充,重点在于加强对环境资源的行政管理,地方环境立法在某些方面比中央环境立法更为活跃。

经过上述几个阶段持续、有序的发展,中国环境法正在形成一个比较完整、科学、合理的法律体系,已经成为中国环境保护和可持续发展的最为重要的基础和支柱,已经成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的重要组成部分。

 

 

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